近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》(以下简称《意见》)，这是我国运用市场化机制优化资源环境要素配置的重要文件，对于提高资源环境要素配置效能、促进资源环境要素支持发展新质生产力、加快经济社会发展全面绿色低碳转型具有里程碑式意义。
 

　　一、市场化配置是提高资源环境要素利用效率的关键举措
 

　　习近平总书记在党的二十大报告中强调，健全资源环境要素市场化配置体系。这是我国资源环境领域一项重大的、基础性的机制创新，是走生态优先、绿色低碳发展之路的必然选择。
 

　　(一)完善要素市场化配置是实现高质量发展的内在要求。从经济学视角看，生产要素是构成经济运行最基本的资源单元，是一切商品和服务得以产生的前提。在现代经济体系中，市场信息集中、激励直接、反馈灵敏，是实现生产要素高效配置的重要方式。市场可以通过价格机制及时反映供需关系、资源稀缺程度和边际效率，使各类生产要素在不同使用者之间实现动态流转与优化组合，进而促进全要素生产率持续提升。我国改革开放四十多年的经验表明，完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。
 

　　(二)资源环境要素市场化配置是要素市场化配置改革的重要内容。传统经济理论通常认为，生产要素主要包括土地、劳动、资本三大类，但随着经济社会发展，要素的边界不断扩展，资源环境的要素属性也逐步凸显。我国资源相对短缺，环境容量相对不足，人均资源占有量低于世界平均水平，特别是水资源严重短缺，能源资源对外依存度高，加之我国仍然处于工业化、城镇化快速推进期，未来能源资源消费还将持续增长。这客观上要求我国千方百计提高资源环境要素利用效率，通过市场化配置将资源环境要素价格显性化、成本收益内部化，有利于在全社会树立资源环境有价的理念，推动节能降碳相关技术、管理、制度创新，带动和扩大绿色投资，最终提高资源环境要素在不同部门、行业、地区间的配置效率，将有限的资源环境要素动态配置给利用效率更高的主体，降低全社会节能降碳成本。
 

　　(三)资源环境要素市场化配置需统筹考虑共性与个性。我国在资源环境要素市场化配置方面已进行十余年探索，碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素交易市场在全国或地方试点中取得了显著成效，总结形成了一批行之有效的制度经验。但与党中央、国务院要求和市场期待相比仍有不小差距，有必要系统总结前期制度成果，对资源环境要素市场化配置进行统一设计、系统部署。一方面，通过统一设定配额分配和出让制度、优化交易范围、健全交易制度等内容，推动既有资源环境要素交易市场实现制度规则的协调统一，达成将资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子的要求；另一方面，充分尊重碳排放权、用能权、用水权、排污权的特殊性，并根据能耗双控向碳排放双控转变等重大政策调整相应进行制度优化，确保更好服务总体的资源环境目标实现。
 

　　二、围绕三项机制，健全资源环境要素市场化配置体系
 

　　健全资源环境要素市场化配置体系，虽涉及到碳排放权、用能权、用水权、排污权等不同的要素市场，但其政策设计的关键都是要建立起配额分配、交易对象、交易方式等基础性制度。
 

　　(一)完善配额分配机制，着重解决“交易多少”的问题。资源环境要素市场化配置体系的基本逻辑，是在政府设定总量管理目标和科学初始分配配额基础上，由各交易主体以实际使用或排放额同初始配额之间的差额余缺为标的的交易体系，初始配额的确定和分配是整个市场有效运转的核心。《意见》明确，资源环境要素交易市场的配额分配要与资源环境目标相衔接，如碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，用水权交易和相关水资源分配、调度、监管等制度衔接，排污权与排污许可制度等衔接，让资源环境要素交易真正体现资源环境要素的稀缺性和外部性。同时，健全配额分配和出让制度，在不同主体、区域间合理分配碳排放配额、用水权、排污权，在碳排放权、排污权等领域探索开展初始有偿分配。
 

　　(二)规范交易对象范围，着重解决“交易什么”的问题。资源环境要素是一个概念性统称，《意见》对当前主要的四个市场都作了具体部署。碳排放权方面，稳步扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式，完善全国温室气体自愿减排交易市场，加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接。用能权方面，加强用能权与碳排放权衔接协调，结合全国碳排放权交易市场发展情况，推动各相关地区用能权交易试点有序退出。用水权方面，积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易，支持工业企业、灌区通过节水改造的结余水量参与用水权市场交易，因地制宜推进再生水、集蓄雨水、海水淡化水等非常规水交易。排污权方面，以省级行政区域为单位建立健全排污权有偿使用和交易制度，扩展交易主体、丰富交易品种和方式，深化长三角区域一体化排污权交易，探索在同一流域内跨省级行政区域开展排污权交易。
 

　　(三)健全交易制度体系，着重解决“如何交易”的问题。健全完善的交易制度体系，是保障市场活力的根基。《意见》在统筹前期资源环境要素市场化交易制度实践基础上，提出了一系列完善交易制度的要求。逐步将碳排放权、用水权、排污权等资源环境要素交易有序纳入公共资源交易平台体系，与其他要素共同组成统一高效的要素市场。加强交易规则建设，健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度，完善数据归集、产品交易、信息发布、监督管理等方面规则，加强风险防范。建立健全储备调节制度，通过预留初始配额、收回失效配额、回购结余配额等方式，形成多层级、多品类的资源环境要素储备市场。坚持市场化原则，分类健全资源环境要素价格形成机制，真正反映资源稀缺程度、环境损害成本和生态产品价值，促进资源合理配置。强化对资源环境要素交易机构、交易主体和第三方服务机构的监管，营造良好市场环境。
 

　　三、以市场化要求补齐基础能力建设短板
 

　　资源环境要素交易市场是高信息敏感、高规则依赖的制度性市场，其有效运转不仅依赖于制度设计的完备性，更有赖于基础能力体系的系统支撑。核算统计的准确性、交易平台的规范性、信息披露的透明性、监管机制的可执行性，是市场机制充分发挥资源配置作用的先决条件。《意见》在基础能力建设方面也针对前期政策探索中的重点难点作了系统部署。
 

　　一是完善法规标准。统一、清晰、可操作的法规标准体系，是资源环境要素实现权责明晰、可计量、可交易的基础。加强资源环境要素交易市场法治建设，推进应对气候变化领域立法，修订完善水法、节约能源法、排污许可条例等法律法规，科学制修订碳排放核算、用水定额、污染物排放等标准。
 

　　二是强化监测核算能力。高质量、高透明度的资源环境数据是市场化机制发挥价格发现与资源配置功能的关键。加强碳排放、用水、污染物排放的监测核算能力建设，深入推进重点行业碳排放监测试点，强化取用水监测计量，加快建设排污监测体系，着力提高交易数据的准确性和有效性。
 

　　三是健全金融支持体系。金融工具的介入不仅有助于扩大资源环境要素交易市场的流动性，也有利于释放绿色发展的制度性红利。积极稳妥推进金融机构参与资源环境要素交易市场建设，引导金融机构开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务，推动碳排放权、用水权、排污权相关担保业务统一登记公示。
 

　　四是提升市场服务水平。专业中介服务体系的完善，是提升市场运行效率与公信力的重要推动力，是确保市场活力不可或缺的重要力量。培育发展第三方服务机构，提高资源环境要素核算核查、估值、咨询、培训等综合性服务水平，相关交易平台也可根据实际需要与第三方服务机构等开展合作，提供确权、流转、评估等服务。
 

　　(作者：潘小海，中国国际工程咨询有限公司党委委员、副总经理；张英健，中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部主任)
 

　　原标题：专家解读之三 | 制度为基市场驱动 全面提升资源环境要素利用效率